POSISI kepala daerah kembali dipersoalkan. Penyebabnya tidak lain karena otonomi yang menghasilkan raja-raja kecil penghambat efektivitas kebijakan pemerintah pusat. Berdasarkan UU Nomor 32/2004 tentang Pemerintah Daerah, desain kelembagaan pemerintahan menganut model prefektoral terintegrasi pada provinsi dan local self-government pada tingkat kabupaten/kota.

Menurut model itu, provinsi berkedudukan sebagai daerah otonom sekaligus wilayah administrasi atau perpanjangan pemerintah pusat. Sebaliknya kabupaten/kota sebagai daerah otonom murni. Sebagai daerah otonom, hubungan antara provinsi dan kabupaten/kota tidak memiliki hierarki, tetapi relasi sesama badan publik. Hanya, secara administratif, daerah otonom merupakan subordinat dan bergantung kepada pemerintah pusat.

Sayangnya, praktik dari model kelembagaan pemerintahan seperti itu menimbulkan dilema. Misalnya, banyak gubernur yang kerap disepelekan dan diabaikan para bupati dan wali kota. Gubernur sebagai wakil pemerintah pusat tidak memiliki kekuasaan untuk menindak bupati dan wali kota yang melakukan berbagai pelanggaran dan penyelewengan. Bahkan, tak jarang ada gubernur yang tak patuh ke pusat.

Dilema lain menyangkut lahirnya raja-raja kecil di daerah tingkat dua yang menyebabkan garis pemerintahan pusat tidak berjalan efektif. Bupati dan wali kota berjalan sendiri-sendiri, tidak mau dikoordinasikan gubernur, bahkan berani membangkang terhadap gubernur karena merasa memiliki basis legitimasi kekuasaan yang sama, yaitu sama-sama dipilih langsung oleh rakyat. Di tengah dilema seperti itu, ada sejumlah pilihan model yang bisa diambil. Pertama, menggeser basis otonomi dari daerah tingkat dua ke provinsi.

Dengan demikian, pemilihan langsung kepala daerah hanya menyangkut posisi gubernur. Sebaliknya, jabatan bupati dan wali kota dipilih oleh DPRD setempat. Model kedua, basis otonomi tetap berada di daerah tingkat dua, dengan pemilihan langsung hanya pada posisi bupati dan wali kota. Jabatan gubernur dipilih oleh DPRD.

Apa pun model kelembagaan yang akan diambil, payung hukum tentang pemerintahan daerah seperti diatur UU Nomor 32/2004 memang layak direvisi. Yang perlu digarisbawahi, revisi itu tidak mengembalikan negeri ini ke sistem sentralistis, yang segala-galanya diatur dari pusat dan mematikan aspirasi daerah.

Sebaliknya, revisi itu juga jangan hanya menjadikan kepala daerah sebagai raja-raja kecil yang bisa berbuat seenaknya dan mengabaikan pertimbangan atau koordinasi dengan pusat. Harus disadari, otonomi hanyalah alat agar rakyat kian berpartisipasi dalam kebijakan publik sehingga pelayanan publik semakin dirasakan rakyat dalam bingkai negara kesatuan. Segala upaya menata ulang posisi kepala daerah harus mampu menyeimbangkan kepentingan lokal dan kepentingan nasional. Otonomi tidak harus menghambat, apalagi mematikan, sistem pemerintahan unitary.